В каких случаях участник может обжаловать действия заказчика
Участник закупки может обжаловать любые действия (бездействие) заказчика, если они нарушают его права и законные интересы (ч. 1 ст. 105 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”; далее – Закон N 44-ФЗ).
Причинами обжалования действий заказчика могут, например, являться следующие:
1) неправомерно установлено требование о наличии лицензий, сертификатов соответствия на поставляемый товар или требование о соответствии товаров (работ, услуг) СНиПам, ТУ и т.п.;
2) в один лот объединены функционально и технологически не связанные товары, работы, услуги;
3) в допуске к участию в закупке отказано в связи с тем, что опись входящих в состав заявки документов не подшита к ней;
4) участник отстранен от участия в закупке либо ему отказано в заключении контракта на основании того, что представленные сведения о товаре, подлежащем поставке, учредителях, номере телефона участника, а также о наличии лицензий недостоверны.
При обращении в суд необходимо учитывать, что обжалуемые действия (бездействие) должны не соответствовать закону (иному нормативному правовому акту) и одновременно нарушать права, законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 АПК РФ, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6, Пленума ВАС РФ N 8 от 01.07.1996).
Способы обжалования участником действий заказчика. Сроки подачи жалобы
Закон N 44-ФЗ предусматривает два способа обжалования:
1) обращение с жалобой в контрольный орган в сфере закупок (внесудебный порядок);
2) обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий – незаконными (судебный порядок).
Участник может выбрать один из названных способов либо воспользоваться обоими. При этом необходимо учитывать установленные ограничения.
В контрольном органе нельзя обжаловать действия (бездействие) заказчика если:
– упущены сроки обжалования, установленные ч. 3 и 4 ст. 105 Закона N 44-ФЗ;
– действия (бездействие) заказчика, которые предполагается обжаловать, связаны с заключением контракта, но контракт уже заключен (ч. 6 ст. 105 Закона N 44-ФЗ);
– по жалобе на те же действия (бездействие) уже принято решение суда или контрольного органа (п. 4 ч. 11 ст. 105 Закона N 44-ФЗ).
Кроме того, не подлежат рассмотрению контрольным органом жалобы, поданные в отношении результатов оценки в случаях, установленных ч. 6 ст. 106 Закона N 44-ФЗ.
Лица, которые не подали заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя; далее – поставщик), лишены права обжаловать в контрольном органе ряд действий заказчика. В частности, они не могут обжаловать действия (бездействие), совершенные после начала вскрытия конвертов с заявками, а также после начала рассмотрения заявок на участие в электронной процедуре, закрытой электронной процедуре (ч. 3 и 4 ст. 105 Закона N 44-ФЗ).
В отдельных случаях требуется соблюсти следующие сроки обжалования (ч. 3, 4 ст. 105 Закона N 44-ФЗ):
– не позднее чем через 10 дней с даты размещения в ЕИС протоколов, перечисленных в ч. 3 ст. 105 Закона N 44-ФЗ;
– при проведении электронных процедур – не позднее чем через 10 дней с даты размещения в ЕИС протокола, содержащего итоги проведения электронной процедуры, или протокола рассмотрения заявки единственного участника (единственной заявки) на участие в ней;
– при обжаловании положений документации и (или) извещения – до окончания срока подачи заявок;
– при проведении закрытых процедур определения поставщика – не позднее 10 дней с даты подписания соответствующего протокола ч. 3 ст. 105 Закона N 44-ФЗ.
Таблица. Сроки подачи жалобы в ФАС России (иной контрольный орган) участником в некоторых случаях
| Обжалуемые действия (документы) | Срок обжалования | Нормы |
| Положения документации и (или) извещения | До окончания срока подачи заявок | Части 3 и 4 ст. 105 Закона N 44-ФЗ |
| Действия (бездействие), совершенные после окончания срока подачи заявок при проведении электронных процедур | Не позднее чем через 10 дней с даты размещения в ЕИС: – протокола подведения итогов; – протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок, в т.ч. в электронной форме; – итогового протокола запроса предложений; – протокола рассмотрения единственной заявки или заявки единственного участника | Часть 4 ст. 105 Закона N 44-ФЗ |
| Действия (бездействие), совершенные при рассмотрении вторых частей заявок на участие в проводимом в электронной форме: – конкурсе (открытом, с ограниченным участием (конкурса с ограниченным участием в электронной форме), двухэтапном); – аукционе; – закрытом аукционе либо конкурсе (в том числе с ограниченным участием, двухэтапном) | До заключения контракта <*> | Часть 4 ст. 105 Закона N 44-ФЗ |
| Действия (бездействие), совершенные при рассмотрении заявок на участие в проводимом в электронной форме: – запросе котировок; – запросе предложений | До заключения контракта <*> | Часть 4 ст. 105 Закона N 44-ФЗ |
| Действия, связанные с заключением контракта | Не позднее даты заключения контракта <*> | Части 4, 6 ст. 105 Закона N 44-ФЗ |
| Действия (бездействие), совершенные после начала вскрытия конвертов с заявками на участие: – в конкурсе; – запросе котировок; – запросе предложений | Не позднее чем через 10 дней с даты размещения в ЕИС: – протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе или запросе котировок; – протокола запроса предложений | Часть 3 ст. 105 Закона N 44-ФЗ |
<*> Целесообразно подать жалобу не позднее дня, предшествующего дате заключения контракта. Закон N 44-ФЗ не конкретизирует, что считать моментом заключения контракта при определении срока обжалования. Если жалоба подана в день заключения контракта, данный срок может быть признан нарушенным (см., например, Постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.02.2016 N Ф05-19866/2015 по делу N А40-26029/15).
Жалоба, поданная по истечении указанных сроков, возвращается заявителю без рассмотрения (п. 3 ч. 11 ст. 105 Закона N 44-ФЗ). В таком случае обжалование возможно только в судебном порядке.
При этом если жалоба подана физическим лицом, которое соответствует условиям, установленным ч. 15.1 ст. 99 Закона N 44-ФЗ, то такая жалоба рассматривается в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”. По общему правилу срок рассмотрения такой жалобы составляет 30 дней со дня ее регистрации и в отдельных случаях может быть продлен не более чем на 30 дней.
Обжаловать действия заказчика в судебном порядке можно в течение трех месяцев со дня, когда участнику стало известно о нарушении его прав и законных интересов (ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Возможность обращения в суд не зависит от того, обжаловались ли действия (решения) во внесудебном порядке (ч. 2 ст. 105 Закона N 44-ФЗ).
Срок подачи заявления, пропущенный по уважительной причине, может быть восстановлен судом (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).
СИТУАЦИЯ: Правомерен ли возврат жалобы на действия заказчика, если участник сдал жалобу на почту вовремя, но в контрольный орган она поступила позже установленного срока?
Ответ: Нет, не правомерен. Однако в судебной практике есть примеры иного подхода в ситуациях, когда жалоба поступила в контрольный орган после заключения контракта.
Обоснование: Законодательство о контрактной системе в сфере закупок не содержит правил исчисления сроков, но при этом основывается среди прочего на положениях Гражданского кодекса РФ (ч. 1 ст. 2 Закона N 44-ФЗ). В соответствии с п. 2 ст. 194 ГК РФ письменные заявления и извещения, сданные в организацию связи до 24:00 последнего дня срока, считаются сделанными в срок. Следовательно, жалобы, направленные по почте в установленный срок, не должны быть возвращены без рассмотрения из-за того, что нарушены сроки обжалования.
Рекомендация. Целесообразно направлять жалобу почтой заблаговременно, чтобы к моменту ее поступления в контрольный орган не истек установленный в Законе N 44-ФЗ срок обжалования действий (бездействия) заказчика. Такие действия участника исключат риск того, что контрольный орган в случае признания жалобы обоснованной не сможет применить некоторые из своих полномочий. Например, если жалоба поступает после заключения контракта, невозможно выдать предписание об аннулировании процедуры определения поставщика или приостановить процедуру заключения контракта.
Правоприменительная практика: Практика по данному вопросу неоднородна. Существуют примеры, когда при аналогичных обстоятельствах суды, основываясь на положениях Гражданского кодекса РФ, признают жалобы поданными в срок. ФАС России придерживается такой же позиции (Письмо от 29.12.2015 N ИА/76070/15).
В ряде случаев суды считают возврат жалоб, направленных почтой в установленный срок, но поступивших в контрольный орган после заключения контракта, правомерным. При этом суды указывают, что определяющее значение имеет наличие у контрольного органа возможности совершить действия по приостановлению процедуры заключения контракта до рассмотрения жалобы, поэтому датой ее подачи следует считать дату поступления в такой орган.
Порядок подачи жалобы в ФАС России (иной контрольный орган) на действия заказчика. Участие в рассмотрении жалобы
Выбор контрольного органа, в который участник подает жалобу на действия заказчика
Органами власти, которые уполномочены рассматривать жалобы, по общему правилу являются:
1) Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС России);
2) уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ;
3) уполномоченные органы местного самоуправления.
Контрольный орган выбирается в зависимости от того, для каких нужд совершалась закупка:
– муниципальные нужды – любой из названных органов с учетом территориальной принадлежности;
– нужды субъекта РФ – ФАС России или орган исполнительной власти субъекта РФ;
– федеральные нужды или государственный оборонный заказ – ФАС России.
Это следует из положений ч. 17 ст. 105 Закона N 44-ФЗ, п. 2 Постановления Правительства РФ от 26.08.2013 N 728 “Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации”.
Адреса и телефоны территориальных органов ФАС России содержатся в Приложении N 1 к Административному регламенту, утвержденному Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее – Регламент ФАС России), подведомственность рассмотрения жалоб определена в п. п. 3.8 – 3.11 указанного Регламента.
Получить информацию о территориальных органах ФАС России (их наименованиях, адресах, телефонах, часах работы и т.п.) также можно на их официальных сайтах, информация о которых содержится на сайте ФАС России (https://fas.gov.ru) в разделе “Территориальные органы”.
Жалоба участника на действия заказчика
В контрольный орган жалоба подается исключительно в письменной форме (ч. 7 ст. 105 Закона N 44-ФЗ).
Жалоба должна содержать (ч. 8 ст. 105 Закона N 44-ФЗ):
1) сведения о лице, действия (бездействие) которого обжалуются (при наличии такой информации), и о лице, подающем жалобу. К таким сведениям, в частности, относятся наименование, место нахождения, почтовый адрес, номер контактного телефона;
2) указание на закупку, обжалуемые действия (бездействие) и доводы.
В качестве доводов в ней необходимо сослаться на документы (например, протоколы) или пункты документации о закупке, которые, по мнению участника, противоречат законодательству. Такие документы следует приложить к жалобе и указать их в перечне приложений (ч. 9 ст. 105 Закона N 44-ФЗ).
Если жалоба подается представителем, к ней обязательно прилагать доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия лица на подписание жалобы (ч. 10 ст. 105 Закона N 44-ФЗ).
СИТУАЦИЯ: Можно ли участнику подать на действия заказчика, совершенные при проведении нескольких закупок, одну жалобу?
Ответ: Нет, нельзя.
Обоснование: Участник не вправе указывать в одной жалобе более одной закупки. Это следует из п. 3 ч. 8 ст. 105 Закона N 44-ФЗ. Жалоба, которая не соответствует установленным требованиям, возвращается подавшему ее лицу без рассмотрения (п. 1 ч. 11 ст. 105 названного Закона).
Правоприменительная практика: Аналогичной позиции придерживается Минэкономразвития России (Письма от 13.08.2015 N Д28и-2449 и от 29.07.2015 N Д28и-2221). В судебной практике также есть ряд примеров применения данного подхода (см. Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 29.04.2015 N Ф10-857/2015 по делу N А36-3388/2014, Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14.10.2014 N 09АП-39642/2014 по делу N А40-72201/14).
Внимание! Если заказчик совершил неправомерные действия при проведении нескольких закупок, следует направлять отдельные жалобы по каждой из них. В противном случае жалоба будет возвращена, а возможность подать ее вновь может быть утрачена в связи с истечением срока обжалования.
Участие в рассмотрении жалобы на действия заказчика
Участник вправе лично присутствовать при рассмотрении жалобы по существу либо направить на заседание комиссии своих представителей.
Участник или его представитель может быть допущен на заседание при предъявлении документа, удостоверяющего личность, и документов, подтверждающих полномочия (п. 3.26 Регламента ФАС России).
Полномочия руководителя юридического лица подтверждаются решением (его копией) о назначении или избрании на должность, в соответствии с которым он обладает правом действовать от имени юридического лица без доверенности.
Полномочия представителей должны быть подтверждены доверенностью или иным документом.
В начале заседания комиссии участник должен сообщить об обжалуемых действиях (бездействии) заказчика и о своих требованиях (п. 3.29 Регламента ФАС России).
По возникающим вопросам участник вправе давать пояснения в устной или письменной форме.
Отзыв жалобы на действия заказчика, поданной участником в контрольный орган
Участник вправе отозвать поданную в контрольный орган жалобу (ч. 15 ст. 105 Закона N 44-ФЗ). Это можно сделать только до принятия контрольным органом решения по существу жалобы. Порядок оформления отзыва Законом N 44-ФЗ не урегулирован. На практике, для того чтобы отозвать жалобу, нужно написать заявление.
Внимание! В случае отзыва жалобы участник не имеет право повторно подать жалобу на те же действия (бездействие) тех же лиц.
После отзыва жалобы действия (бездействие) заказчика могут быть обжалованы в судебном порядке.
Возможные действия участника в зависимости от результатов рассмотрения жалобы
По результатам рассмотрения жалобы комиссия принимает решение о признании жалобы обоснованной, необоснованной или обоснованной в части установленных нарушений (п. 3.33 Регламента ФАС России).
Если результаты рассмотрения жалобы не устраивают участника, он может обжаловать вынесенное решение в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия (ч. 1, 4 ст. 198 АПК РФ, п. 3.34 Регламента ФАС России).
Обжалование действий заказчика в суде
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий органов и лиц, осуществляющих публичные полномочия, в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд относятся к подведомственности арбитражных судов. Такой вывод следует из п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ. Соответствующее заявление подается в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения заказчика (ст. 35 АПК РФ).
Подать заявление можно на бумажном носителе или в электронной форме. В электронной форме заявление подается через официальный сайт арбитражного суда в сети Интернет после прохождения пользователем регистрации (абз. 2 ч. 1 ст. 41, ч. 1 ст. 125, ч. 1 ст. 199 АПК РФ).
Требования к содержанию заявления приведены в ч. 1 ст. 199 АПК РФ.
К заявлению должны быть приложены документы, которые указаны в ст. 126 АПК РФ. Если обжалуется решение заказчика, то необходимо также приложить копию оспариваемого решения (ч. 2 ст. 199 АПК РФ).
Рекомендация. Целесообразно вместе с заявлением подать ходатайство о том, чтобы суд приостановил действие оспариваемого решения или запретил заказчику совершать определенные действия (ч. 3 ст. 199, п. 2 ч. 1 ст. 91 АПК РФ, Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 N 83).
Внимание! До подачи заявления в суд истец должен направить копии заявления и прилагаемых к нему документов заказчику и другим участвующим в деле лицам заказным письмом с уведомлением о вручении (ч. 3 ст. 125 АПК РФ). Неисполнение этого требования увеличит сроки обжалования, поскольку является основанием для того, чтобы оставить заявление без движения (ч. 1 ст. 128 АПК РФ).
