Как проводится государственный земельный надзор в отношении организаций

Для чего проводится земельный надзор

Этот надзор осуществляется для того, чтобы предупредить, выявить и пресечь такие нарушения требований земельного законодательства РФ, за которые предусмотрена ответственность (п. 1 ст. 71 ЗК РФ), например: самовольное занятие земельного участка или его части (ст. 7.1 КоАП РФ), порча земель (ст. 8.6 КоАП РФ), использование земельного участка не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ).

Кто проводит земельный надзор

Такой надзор осуществляют три госоргана. Какой из них будет проводить надзор, зависит от того, какие требования земельного законодательства проверяются (п. 2 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 N 1; далее — Положение о земельном надзоре):

• Росреестр и его территориальные органы. Этот орган проверяет требования, перечисленные в п. 3 Положения о земельном надзоре. К ним относятся, в частности, требования:

— о недопущении самовольного занятия земельного участка или его части, в том числе использование участка лицом, не имеющим на него прав;

— переоформлении организациями права постоянного бессрочного пользования земельным участком на право аренды или собственности;

— использовании участков по целевому назначению согласно категории земель и (или) разрешенному использованию;

— обязательном использовании в течение установленного срока участков, которые предназначены для строительства, в этих целях;

• Россельхознадзор и его территориальные органы. Он осуществляет надзор за землями сельхозназначения, за исключением тех земель, на которые не распространяется действие Закона об обороте земель сельхозназначения (п. 4 Положения о земельном надзоре). Они проверяют соблюдение требований, которые перечислены в п. 4 Положения о земельном надзоре, например:

— о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель из-за неправильного обращения с пестицидами, агрохимикатами и другими опасными веществами и отходами производства и потребления;

— об обязательном использовании участков из земель сельхозназначения для ведения сельхозпроизводства или иной связанной с этим деятельности;

• Росприроднадзор и его территориальные органы. Он проводит надзор в части соблюдения экологических требований в отношении всех земель, кроме тех, которые поднадзорны Россельхознадзору (п. 5 Положения о земельном надзоре). Он осуществляет надзор за соблюдением, в частности (п. 5 Положения о земельном надзоре):

— требований по рекультивации земель, например, при осуществлении строительных работ;

— предписаний, выданных должностными лицами Росприроднадзора по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений.

Как может проводиться земельный надзор

Надзор осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Вы принимаете непосредственное участие в их проведении, поэтому сможете повлиять на их результат.

В рамках надзора может выполняться систематическое наблюдение путем проведения административного обследования земельных участков. Такое обследование проводится госорганами без вашего участия.

Как проводятся плановые проверки и в какой срок

Они осуществляются в соответствии с ежегодными планами проведения проверки. Такие проверки бывают документарными и выездными (ч. 11 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).

Необходимость в выездной проверке возникает в случае, если при документарной проверке невозможно установить (ч. 3 ст. 12 Закона N 294-ФЗ):

• достоверность и полноту сведений в документах организации, которые имеются в распоряжении госоргана;
• соответствует ли деятельность организации требованиям земельного законодательства без проведения выездной проверки.

Срок проведения каждой из проверок — 20 рабочих дней (ч. 1 ст. 13 Закона N 294-ФЗ). По земельным участкам, отнесенным к категории умеренного риска, Росреестр проводит проверки в течение 17 рабочих дней (п. 10(4) Положения о земельном надзоре).

Для чего при проведении земельного надзора применяется риск-ориентированный подход

Возможность применения риск-ориентированного подхода предусмотрена в ч. 1 — 1.1 ст. 8.1 Закона N 294-ФЗ, а также следует из п. 10 Перечня (утв. Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806).

Это означает, что земельным участкам присваивают категорию риска. От этого будет зависеть периодичность проведения плановой проверки.

Росреестр использует одни критерии отнесения к определенной категории риска, аРоссельхознадзор — другие критерии. В результате земельному участку присваивается категория среднего, умеренного или низкого риска.

Если земельный участок можно отнести к разным категориям риска, он будет отнесен к более высокой категории. В случае когда участку категория риска не присвоена, он будет считаться отнесенным к самой низкой категории (п. п. 10, 11 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 N 806 (далее — Правила), п. п. 4(2), 10(3) Положения о земельном надзоре).

Росприроднадзор проводит земельный надзор в рамках экологического надзора. В этом случае категории риска присваиваются не земельным участкам, а объектам, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду (п. 5(1) Положения о земельном надзоре, п. 17 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 N 426; далее — Положение об экологическом надзоре). Росприроднадзор применяет свои критерии и присваивает указанным объектам категорию чрезвычайно высокого, высокого, значительного, среднего, умеренного или низкого риска.

Информацию о категории риска вашего земельного участка (объекта, который оказывает негативное воздействие на окружающую среду) вы можете получить в органе, который проводит надзор. Для этого нужно подать запрос. В течение 15 рабочих дней вам должны направить информацию о категории риска и сведения, которые были использованы при отнесении к этой категории (п. 13 Правил, п. 23 Положения об экологическом надзоре).

Отметим, что если вы не согласны с присвоенной категорией риска, то вы можете подать заявление о ее изменении (п. 17 Правил, п. 24 Положения об экологическом надзоре).

Как часто могут проводиться плановые проверки

Это зависит от органа, который проводит такие проверки, и категории риска, к которой отнесен ваш земельный участок:

• Росреестр и Россельхознадзор проводят проверку земельных участков со следующей периодичностью (п. п. 4(3), 10(4) Положения о земельном надзоре):

— если присвоена категория среднего риска — не чаще одного раза в три года;

— умеренного риска — не чаще одного раза в пять лет;

— низкого риска — проверка не проводится;

• Росприроднадзор осуществляет плановые проверки со следующей периодичностью (п. 18 Положения об экологическом надзоре):

— если объект отнесен к категории чрезвычайно высокого риска — один раз в год;

— высокого риска — один раз в два года;

— значительного риска — один раз в три года;

— среднего риска — не чаще одного раза в четыре года;

— умеренного риска — не чаще одного раза в пять лет;

— низкого риска — проверки не проводятся.

Отметим, что Росреестр и Россельхознадзор проводят проверки по ежегодным планам, а Росприроднадзор — по ежегодным планам проведения экологического надзора. Эти планы они разрабатывают независимо друг от друга в отношении подконтрольной им территории субъекта РФ (п. п. 7, 8 Положения о земельном надзоре). Следовательно, в отношении конкретного земельного участка в один год могут быть проведены проверки разными органами.

Узнать, будет ли в отношении вас проводиться плановая проверка, можно на сайте Генеральной прокуратуры РФ, которая ведет единый реестр проверок (https://proverki.gov.ru/) (п. 23 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.04.2015 N 415).

Кроме того, утвержденные ежегодные планы должны быть размещены на сайте того органа, который будет проводить проверку (ч. 7.2 ст. 9 Закона N 294-ФЗ, п. 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489).

Нужно учитывать, что в установленных случаях в ежегодный план проведения проверки могут быть внесены изменения. Сведения о них должны быть размещены на сайте надзорного органа в течение пяти рабочих дней со дня внесения изменений (п. 8 названных Правил).

Отметим, что о проведении проверки вас должны уведомить не позднее чем за три рабочих дня до ее начала. Для этого вам направят копию распоряжения (приказа) руководителя (его заместителя) о начале проведения проверки по почте либо в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной подписью, по электронной почте, если ее адрес известен надзорному органу или имеется в ЕГРЮЛ (ч. 12 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).

Обратите внимание, что если вам принадлежит несколько земельных участков, то проверять должны только тот, который указан в ежегодном плане (п. 10 названного Положения).

Что такое проверочные листы и как они используются при проведении плановой проверки

В этих листах указан перечень вопросов об обязательных требованиях земельного законодательства. Проверочные листы (списки контрольных вопросов) в обязательном порядке должны использоваться при проведении плановой проверки (п. п. 7(1), 7(3) Положения о земельном надзоре).

Предмет плановой проверки исчерпывается только теми вопросами, которые имеются в проверочных листах (п. 7(4) названного Положения).

Для проведения проверки используются:

• проверочный лист для органов Росреестра;
• проверочный лист для органов Россельхознадзора;
• проверочный лист для органов Росприроднадзора.

В приведенных листах для ответа на вопросы указывается «да», «нет» и «н/р» (не распространяется). Поэтому данные проверки будут однозначно свидетельствовать о соблюдении или несоблюдении вами обязательных требований земельного законодательства.

Рекомендуем воспользоваться проверочными листами для того, чтобы заранее самостоятельно подготовиться к проведению проверки.

Как проводится документарная проверка

Она осуществляется по распоряжению (приказу) руководителя госоргана или его заместителя. В нем должны быть указаны должностные лица, которые будут ее проводить (ч. 1, п. 2 ч. 2 ст. 14 Закона 294-ФЗ). Организация должна быть уведомлена о проведении проверки не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения. Для этого копию распоряжения (приказа), заверенную печатью, направят организации почтой с уведомлением о вручении, либо в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, либо иным доступным способом (п. 43 Административного регламента, утвержденного Приказом Минэкономразвития России от 20.07.2015 N 486, п. 47 Административного регламента, утвержденного Приказом Минсельхоза России от 27.12.2016 N 591, п. 37 Административного регламента, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191).

Такая проверка проводится по месту нахождения госоргана (ч. 2 ст. 11 названного Закона).

На этом этапе проверяются, в частности (ч. 1, 3 ст. 11 Закона N 294-ФЗ):

• документы организации;
• документы, используемые при осуществлении ее деятельности и связанные с исполнением обязательных требований земельного законодательства;
• акты предыдущих проверок;
• материалы дел об административных правонарушениях.

В первую очередь госорган должен проверить документы, которые имеются в его распоряжении. Если при этом у должностных лиц госоргана возникают сомнения в достоверности сведений в документах либо они не позволяют оценить исполнение вами требований земельного законодательства, то вам направят запрос с требованием о представлении других необходимых документов. Такой запрос должен быть мотивированным, к нему должно быть приложено распоряжение (приказ) руководителя госоргана о проведении документарной проверки (ч. 3, 4 ст. 11 указанного Закона).

Вы обязаны представить необходимые документы в течение 10 рабочих дней со дня получения запроса. Документы нужно представить в виде копий, которые подписаны руководителем организации или другим должностным лицом и заверены печатью организации (если она имеется). Нотариально заверять их не нужно. Вы можете представить документы и в электронном виде, при этом они должны быть подписаны усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 5 — 7 ст. 11 Закона N 294-ФЗ).

Учитывайте, что госорганы не могут требовать у вас документы, которые не относятся к предмету проверки, и документы, которые они могут получить у других органов, осуществляющих надзор и контроль (ч. 11 ст. 11 названного Закона).

Если при проверке в представленных вами документах выявлены ошибки и (или) противоречия или сведения в них не соответствуют тем, которые имеются у госоргана, вам направят информацию об этом с требованием представить письменные пояснения в течение 10 рабочих дней. Вместе с пояснением вы можете представить документы, которые подтверждают достоверность документов, представленных вами ранее (ч. 8, 9 ст. 11 Закона N 294-ФЗ).

Если пояснение не представлено или после рассмотрения пояснения и вновь представленных документов будут установлены признаки нарушений, то может быть проведена выездная проверка (ч. 10 ст. 11 названного Закона).

Как проводится выездная проверка

Прежде чем начать выездную проверку вашей организации, должностные лица обязаны предъявить свои служебные удостоверения и распоряжение (приказ) руководителя госоргана (его заместителя) о назначении выездной проверки. Кроме того, вас должны ознакомить, в частности, с полномочиями проверяющих, целями и задачами проверки, а также сроками и условиями ее проведения (ч. 4 ст. 12 названного Закона).

При проверке вы обязаны обеспечить доступ проверяющих и экспертов (представителей экспертных организаций), если они привлечены к проведению проверки (ч. 5 ст. 12 указанного Закона).

Если выездную проверку провести не представляется возможным, то составляется соответствующий акт с указанием причин, по которым она не проведена. В течение трех месяцев со дня составления такого акта госорган может принять решение о проведении как плановой, так и внеплановой выездной проверки. При этом плановая выездная проверка будет осуществляться без ее внесения в ежегодный план. Учитывайте, что в этом случае предварительно уведомлять вас о проверке не будут (ч. 7 ст. 12 Закона N 294-ФЗ).

Какие документы оформляются в результате плановой проверки

По итогам проведения обязательно составляется акт проверки. Кроме того, могут быть оформлены предписание и протокол об административном правонарушении, а также уведомление о выявлении самовольной постройки.

Как составляется акт проверки

В результате проведения проверки должностные лица должны составить такой акт в двух экземплярах. Он составляется непосредственно после завершения проверки либо в течение трех рабочих дней после ее завершения, если для его составления нужно получить заключения о проведенных исследованиях, экспертизах и т.д. (ч. 1, 4, 5 ст. 16 Закона N 294-ФЗ).

Форма акта проверки приведена в Приложении 3 к Приказу Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 141. К нему должны быть приложены заполненный проверочный лист, протоколы проб обследования, протоколы (заключения) проведенных исследований и экспертиз, предписания об устранении выявленных нарушений и все документы (их копии), которые связаны с результатами проверки (ч. 11.5 ст. 9, ч. 3 ст. 16 названного Закона).

Один экземпляр акта проверки вручается (направляется) проверяемой организации следующими способами (ч. 4, 5 ст. 16 указанного Закона):

• лично руководителю организации (иному должностному лицу или уполномоченному представителю) под расписку. При его получении ознакомьтесь с ним, после чего подтвердите ознакомление и получение. Для этого нужно указать Ф.И.О., должность и дату с проставлением подписи в соответствующей графе акта проверки;
• по почте с уведомлением о вручении. Таким способом акт проверки направляется в том случае, если руководитель (иное должностное лицо или уполномоченный представить) организации отсутствует или откажется ознакомиться с ним или дать об этом расписку либо если акт составляется в течение трех дней после завершения проверки;
• в форме электронного документа. Направить акт таким способом госорган может только при согласии проверяемого лица. В этом случае акт подписывается усиленной квалифицированной электронной подписью того должностного лица, которое составило акт в бумажном виде.

Если ваша организация ведет журнал учета проверок, то проверяющие должны внести в него запись о проведенной проверке. Если такой журнал вы не ведете, то запись должна быть внесена в акт проверки (ч. 9, 11 ст. 16 Закона N 294-ФЗ).

Если вы не согласны с результатом проверки или с действиями должностных лиц, которые ее проводили, то вы можете отразить это в акте проверки (п. 3 ст. 21 названного Закона). Кроме того, в случае несогласия с фактами, выводами и предложениями, указанными в акте проверки, в течение 15 дней подайте в госорган письменные возражения. Вы можете приложить к нему необходимые документы или их копии. Сделать это можно и в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью (ч. 12 ст. 16 указанного Закона).

В каких случаях выдается предписание об устранении нарушений

Если при проверке будут выявлены нарушения требований земельного законодательства, то организации выдадут предписание об их устранении. В нем приводится информация о сроке, в который должны быть устранены нарушения, и (или) о необходимости провести мероприятия по предотвращению причинения вреда (п. 1 ч. 1 ст. 17 Закона N 294-ФЗ).

В случае невыполнения требований предписания в установленный срок организация может быть привлечена к административной ответственности (ч. 2 ст. 25 названного Закона).

Выданное предписание вы можете обжаловать в административном или судебном порядке (п. 4 ст. 21, ч. 1 ст. 23 указанного Закона).

В каких случаях оформляется протокол об административных правонарушениях

Он составляется проверяющими должностными лицами, если при проверке обнаружены достаточные данные, которые указывают на наличие административного правонарушения (п. 1 ч. 1 ст. 28.1, п. 29 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ).

Как правило, протокол оформляют после акта проверки. Однако его могут составить и до акта проверки, если нужно принять обеспечительные меры в виде временного запрета деятельности. Это возможно в том случае, когда наказанием за правонарушение является приостановление деятельности (примечание к ст. 28.1 КоАП РФ). Порядок оформления протокола и ознакомления с ним приведен в ст. 28.2 КоАП РФ.

С момента составления протокола возбуждается дело об административном правонарушении. В результате его рассмотрения может быть вынесено постановление о назначении наказания (п. 3 ч. 4 ст. 28.1, п. 1 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ).

Организации и должностные лица могут обжаловать эти постановления в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в суд (п. 3 ч. 1, ч. 3 ст. 30.1, ч. 3 ст. 30.2 КоАП РФ). При этом должностные лица обращаются в районный суд по месту рассмотрения дела (п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ). Организации определяют суд в зависимости от того, связано ли правонарушение с предпринимательской (иной экономической) деятельностью. Если связано — обращаются в арбитражный суд (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ), если нет — в районный суд по месту рассмотрения дела (п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ).

Не считаются связанными с экономической деятельностью правонарушения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды и природопользования (п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5, Обзор судебной практики Верховного Суда РФ 1 (2014) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 24.12.2014)). К ним можно отнести, например, порчу земель (ст. 8.6 КоАП РФ) и использование земель не по целевому назначению (ст. 8.8 КоАП РФ). Однако на практике арбитражный суд может принять такую жалобу к производству.

В каких случаях составляется уведомление о выявлении самовольной постройки

Проверяющий направит такое уведомление, если выявит, что объект капитального строительства размещен с нарушением разрешенного использования земельного участка и (или) ограничений его использования. К уведомлению прилагаются подтверждающие документы.

Срок направления уведомления в орган местного самоуправления по месту нахождения участка — пять рабочих дней со дня окончания проверки.

Вы можете обжаловать результаты такой проверки в судебном порядке (п. 10.1 ст. 71, п. 9 ст. 72 ЗК РФ).

Как проводятся внеплановые проверки

Как и плановые проверки, они проводятся в форме документарной и выездной проверки. При этом в некоторых случаях выездная проверка должна быть согласована с органами прокуратуры.

В каких случаях могут проводиться внеплановые проверки

В отношении организаций они проводятся только в следующих случаях (п. 6 ст. 71.1 ЗК РФ):

• указанных в ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ. Например, если истек срок исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения. В этом случае госорганы должны проверить только исполнение такого предписания (п. 1 ч. 2, ч. 21 ст. 10 названного Закона);
• если по результатам административного обследования выявлены признаки нарушения тех требований земельного законодательства РФ, за которые установлена ответственность;
• если в органы земельного надзора поступило обращение (заявление) организации, ИП, граждан либо информация от органов госвласти или местного самоуправления о нарушении прав РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, организаций и граждан;
• если истек год после того, как вы приобрели на публичных торгах участок из земель сельхозназначения, при этом ранее такой участок (п. 16 ст. 6 Закона об обороте земель сельхозназначения):

— был изъят по решению суда в связи с тем, что он не использовался по целевому назначению или использовался с нарушением требований земельного законодательства РФ;

— по информации Россельхознадзора не использовался по целевому назначению три года и более.

Как может проводиться внеплановая проверка

Такая проверка, как и плановая, проводится в форме документарной и (или) выездной проверки (ч. 4 ст. 10 Закона N 294-ФЗ). Отличия имеются при проведении выездной проверки:

• она должна быть согласована с органами прокуратуры в следующих случаях (п. 7 ст. 71.1 ЗК РФ):

— при административном обследовании выявлены признаки нарушения таких требований земельного законодательства РФ, за которые предусмотрена ответственность;

— в орган земельного надзора поступило обращение (заявление) организации, ИП или граждан, информация от органов госвласти или местного самоуправления;

• уведомить о проведении внеплановой выездной проверки вас могут не менее чем за 24 часа до ее начала любым доступным способом (ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).

По результатам проведения внеплановой проверки составляются такие же документы, как и при плановой проверке. Внеплановые проверки проводятся в те же сроки, что и плановые.

Что такое административное обследование и как оно осуществляется

Такое обследование проводится госорганом без вашего участия в рамках систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства (ст. 71.2 ЗК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 8.3 Закона N 294-ФЗ, п. 15 Положения о земельном надзоре). Правила проведения такого обследования утверждены Постановлением Правительства РФ от 18.03.2015 N 251 (далее — Правила обследования).

При проведении обследования госорганы исследуют состояние земельных участков и то, как они используются. Исследования проводятся на основе, например, следующей информации (п. 2 Правил обследования):

• содержащейся в реестрах;
• содержащейся в открытых и общедоступных информационных ресурсах;
• содержащейся в архивах;
• информации, полученной в результате мониторинга земель;
• документов по землеустройству;
• информации, полученной по итогам визуального осмотра.

В результате административного обследования составляется заключение об отсутствии нарушений земельного законодательства РФ либо акт, если выявлены нарушения (п. 8 названных Правил).

Все результаты административного обследования в течение 10 дней со дня утверждения акта (составления заключения) должны быть опубликованы на сайте госоргана, который его проводил. Они будут использоваться при составлении ежегодного плана проведения плановых проверок. Если нарушения не были выявлены, то такой участок не будет включаться в ежегодный план в течение трех лет со дня проведения обследования. Кроме того, следующее административное обследование будет проводиться не ранее чем через два года со дня утверждения заключения (п. п. 10, 12 Правил обследования).

Если по итогам обследования выявлены нарушения, за которые предусмотрена ответственность, но привлечь к ней может другой орган, то акт административного обследования в течение пяти рабочих дней со дня его подписания направят в уполномоченный орган для проведения проверки (п. 14 названных Правил).